Programme législatif: la Commission est-elle en train de scier la branche sur laquelle elle est assise?

Renaud Dehousse et Olivier Rozenberg, Centre d’études européennes de Sciences Po

        Le programme législatif qui a été proposé par la Commission européenne en décembre dernier semble marquer une rupture avec les versions précédentes : il ne mentionne que 23 initiatives nouvelles, dont 14 comportent un volet législatif ; en revanche, il énumère 83 propositions qui seront abandonnées ou amendées. À titre de comparaison, le programme pour l’année 2013 (dernière année « pleine » avant les élections européennes) faisait état de 53 initiatives nouvelles, dont 39 comportaient un volet législatif, et de 14 retraits. Ce changement de cap n’a rien d’accidentel ; il est revendiqué fièrement dans l’exposé des motifs, qui reprend des éléments de langage utilisés par Jean-Claude Juncker dès son discours d’investiture :

Les citoyens attendent de l’UE qu’elle imprime un réel de changement en ce qui concerne les grands défis économiques et sociaux (…) Ils souhaitent qu’elle s’immisce moins dans les questions pour lesquelles les Etats membres sont mieux à même d’apporter une réponse adéquate. (…) Telle est la raison pour laquelle nous nous concentrerons sur les « grands enjeux » tels que l’emploi et la croissance. » Indiquant par ailleurs sa volonté de s’adresser «  à l’ensemble de l’Union européenne, et non aux seuls cénacles bruxellois », la Commission explique son volumineux programme de retraits par une volonté d’ « alléger la charge réglementaire », qui visent au premier chef la protection de l’environnement, dans laquelle l’Europe a joué un rôle moteur.1

        Cette volonté affichée de rupture serait plus convaincante si elle n’avait pas un petit air de déjà vu. José Manuel Barroso disait déjà (en 2013) en présentant son propre programme de réduction des contraintes réglementaires (REFIT) que l’Europe devait être «  big on the bigger things, small on the smaller things ». Et Jacques Santer n’avait-il pris pour devise, voici près de 20 ans, « faire moins, mais mieux ». Cette répétition pourrait être vue comme une confirmation de ce que les commissions successives sont incapables à venir à bout de l’hydre bureaucratique que se plaisent à dépeindre les tabloïds britanniques, selon lesquelles les bureaucrates de Bruxelles mettent toute leur énergie à réglementer les moindres aspects de nos existences. Il est vrai que le premier vice-président Frans Timmermans, grand architecte de ce nouveau cours, ne disait pas autre chose lorsqu’il était ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas…2

       En réalité, la situation est moins caricaturale. Si l’on consulte les comptes rendus officiels du Conseil, on s’aperçoit que la production législative européenne, qui était relativement stable depuis de nombreuses années, a connu une chute brutale au cours de la dernière législature. Le graphique suivant en apporte une illustration : la chute s’observe dans des proportions similaires pour tous les types d’actes législatifs (règlement, directive, décision).

Graph 1 post 1       Il a également été montré que l’idée reçue selon laquelle 80 % de la législation nationale ne serait d’origine Européenne tenait largement du mythe : la transposition des directives ne représente que de 10 à 30 % de l’activité des parlements nationaux, selon les pays.3 Certes, si l’on veut se faire une idée précise du poids des contraintes réglementaires, il ne suffit pas de compter le nombre des textes. Dans certains pays, comme la France ou le Royaume-Uni, la stabilité apparente de la production législative annuelle dissimule un allongement des textes qui sont adoptées. Pour détecter un éventuel phénomène du même genre, nous avons calculé un indice de contrainte législative, en multipliant le nombre de textes par leur longueur en mots. Le graphique suivant donne le résultat. Il révèle une dynamique un peu différente : il y a bien une tendance générale à l’allongement des textes, qui conduit à un pic durant le premier mandat de José Manuel Barroso, mais elle n’efface pas la rupture brutale qui est intervenue en 2010.

Graph 2 post 1     La chute de la production législative que montrent ces données n’est pas d’interprétation aisée. S’agit-il d’un effet de la crise économique, qui aurait requis toute l’énergie des institutions européennes, et réduit du même coup l’attention qu’elles pouvaient porter à d’autres questions ? D’un contexte politique plus difficile, marqué par une perte de confiance du public envers l’Europe et par la montée des populismes, qui amoindrit la volonté de compromis des gouvernements nationaux ? Faut-il au contraire y voir une conséquence des réformes successives de la comitologie, qui ont consolidé les pouvoirs de la Commission en ce qui concerne l’adoption de normes d’exécution des textes réglementaires ? Par ailleurs, ces données agrégées peuvent cacher des évolutions bien différentes selon les domaines. Toutes ces hypothèses demandent à être explorées.

     Telles quelles, cependant, les données qui précèdent conduisent à s’interroger sur les motivations de la Commission. Pourquoi reprendre à son compte – et donc accréditer – un discours diffus sur la soif de pouvoir dont ferait preuve l’Europe ? Est-ce parce qu’elle n’est pas au courant de l’évolution des dernières années – hypothèse peu crédible à nos yeux – ou bien parce qu’elle entend donner des gages à des gouvernements nationaux qui se plaignent de l’activisme réglementaire de l’Europe ? Mais a-t-elle beaucoup à gagner à courir après David Cameron, qui court lui-même après Nigel Farage – avec le succès que l’on sait ?

1 Programme de travail de la commission pour l’année 2015. Un nouvel élan COM (2014) 910 final du 16.12.2014

2 Monnet’s Europe needs reform to fit the 21st century, Financial Times, 13 Novembre 2013

3 Sylvain Brouard, Olivier Costa and Thomas König (eds.), The Europeanization of Domestic Legislatures. The Empirical Implications of the Delors’ Myth in Nine Countries, New York, Springer, 2012

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